“新常態(tài)”下如何化解地方債務(wù)風(fēng)險

2014-09-18 15:29:49    來(lái)源:協(xié)會(huì )秘書(shū)處

 

9月9日,國務(wù)院總理李克強在會(huì )見(jiàn)參加夏季達沃斯論壇的企業(yè)家代表時(shí)表示,中國去年以來(lái)一直實(shí)施的是穩健的貨幣政策,沒(méi)有依靠“強刺激”來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展,而是依靠“強改革”來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力。

業(yè)界分析,總理的談話(huà)透露出,以往刺激性的政策仍不會(huì )成為未來(lái)一段時(shí)期中國經(jīng)濟調控的政策取向,而是依靠釋放改革紅利促使經(jīng)濟平穩過(guò)渡到“新常態(tài)”。在這一過(guò)程中一些隱性的矛盾會(huì )顯性化,特別是巨額地方債務(wù)已經(jīng)進(jìn)入集中償債期,在今年地方財政和土地出讓收入預期下滑的背景下,逐步化解地方債務(wù)風(fēng)險,成為經(jīng)濟“新常態(tài)”下一項緊迫的任務(wù)。

■地方債務(wù)風(fēng)險總體可控
     “新常態(tài)”主要是指經(jīng)濟增速進(jìn)入中擋期,而且將會(huì )進(jìn)入相對穩定的常態(tài),包括貿易、投資等增速都可能有一定幅度的常態(tài)化的下降,這是化解地方債務(wù)風(fēng)險的總基調。地方政府不應當期望地方投資在一兩年內還具有以往的增長(cháng)速度,財政收入會(huì )出現大幅增長(cháng),就可以減緩債務(wù)負擔,而應當在增速平緩、市場(chǎng)相對平穩的條件下,通盤(pán)考慮債務(wù)問(wèn)題。

根據國家審計署的審計結果,截至2013年6月末,地方政府性債務(wù)全口徑統計合計為17.89萬(wàn)億元,涵蓋政府負有償還、擔保責任以及可能承擔一定救助責任的債務(wù),其中2014年到期需償還的地方債務(wù)約2.4萬(wàn)億元。

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規定的負債率60%作為衡量政府債務(wù)風(fēng)險的參考值。截至2012年底,全國政府負有償還責任的債務(wù)余額與當年GDP的比率為36.74%,仍處于安全線(xiàn)之內。

不僅如此,我國的部分存量地方債務(wù)被用于交通市政等基礎設施建設,這部分投資能夠產(chǎn)生穩定的現金流,對地方償債形成一定緩沖,還有較大規模的債務(wù)以土地抵押的形式存在,資產(chǎn)變現具有很大的彈性空間,因此總體上可應對和化解個(gè)別地區的風(fēng)險暴露。

但不可忽視的是,在地方債務(wù)中市縣級債務(wù)占比較大,特別是縣級財政承擔了較大的民生支出,但缺乏穩定的收入來(lái)源,債務(wù)風(fēng)險有向基層集中的趨勢。隨著(zhù)土地出讓以及房地產(chǎn)相關(guān)稅收減緩,部分地方債務(wù)以及融資平臺不斷向銀行等金融機構借新還舊,加之仍有部分隱性負債仍未列入統計口徑,因此對財政薄弱地區的地方債務(wù)風(fēng)險不可忽視。

■從中央和地方財權關(guān)系破題
       地方財權和事權的不對等,是造成地方債務(wù)風(fēng)險積累的重要因素。1994年分稅制改革后,我國省級以下并未進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài),地方缺乏主體稅種,一直未形成完整的地方稅體系。而近年來(lái)地方承擔的農業(yè)基礎設施、保障房等民生支出明顯加大,這在很大程度上加大了地方隱性負債的沖動(dòng)。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財政的形勢下,地方稅收對共享稅的依賴(lài)度較大,尤其是在西部地區,一些地方財政高度依賴(lài)轉移支付和土地出讓收入,可用財力往往不足以覆蓋其財政支出,就造成了事權重心下移與財權重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過(guò)信托等渠道借新還舊中可見(jiàn)一斑,同時(shí)增加了地方融資的成本。

因此,化解地方債務(wù)風(fēng)險,短期內要依靠轉換融資渠道、落實(shí)抵押、實(shí)現融資渠道多元化,長(cháng)遠則必須從中央和地方財權關(guān)系破題,合理劃分中央和地方的事權和支出責任。而預算法經(jīng)過(guò)20年來(lái)首次大修后,新增加了地方政府的限額債券發(fā)行權,意味著(zhù)財稅體制改革已經(jīng)邁出重要一步,為減緩地方債務(wù)的風(fēng)險積累提供了新的渠道。有專(zhuān)家指出,得益于多年來(lái)我國持續加大基礎設施建設投入,由中央財政負擔的支出項目未來(lái)將所有減少,但在新型城鎮化中,保障房建設、公共服務(wù)投資等由地方財政負擔的支出卻會(huì )剛性增加,使地方獲得與其事權相對等的財稅收入,是解決地方債務(wù)問(wèn)題的根本途徑。

■用“陽(yáng)光融資”替代隱性負債
       向“新常態(tài)”的過(guò)渡階段也是財政金融風(fēng)險的高發(fā)期。過(guò)去幾年我國的“造城運動(dòng)”大規模擴張,一些地方融資平臺在管理上像“一鍋粥”,融資、資金使用和償債均缺乏規范機制,風(fēng)險積累在所難免。要逐步消化其風(fēng)險,關(guān)鍵是要強化地方債務(wù)硬約束,只有讓地方政府發(fā)債制度變得完善和成熟,才能形成逐步剝離融資平臺政府融資職能的基礎,才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

新修訂的預算法已經(jīng)明確,將地方自發(fā)自還的債券納入預算管理,這將是地方政府“陽(yáng)光融資”的法律保障和約束。同時(shí),地方政府還可通過(guò)PPP、BOT等方式,與社會(huì )資本展開(kāi)合作,使更多的民間資本參與到新型城鎮化中的基礎設施建設和公共投資中來(lái)。
 

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